Thiago Marques, atuário, MIBA 1507
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Introdução
A gestão dos investimentos nos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS) deve ser entendida como parte integrante do compromisso maior de garantir o pagamento futuro dos benefícios previdenciários. Em outras palavras, investir os recursos de um RPPS não é um fim em si mesmo, mas um meio para assegurar a sustentabilidade do plano de benefícios. Essa visão impõe que a política de investimentos esteja alinhada à situação atuarial do regime – isto é, às premissas, resultados e necessidades identificados na avaliação atuarial. No contexto da previdência pública, onde prevalecem princípios de solidariedade e de equilíbrio intergeracional, a prudência atuarial surge como princípio orientador: deve-se evitar posturas temerárias que coloquem em risco o pagamento das aposentadorias e pensões prometidas. Este artigo explora, em termos técnicos e filosóficos, como a situação atuarial de um RPPS subordina e orienta sua política de investimentos, evidenciando que a sustentabilidade de longo prazo depende da coerência entre essas duas dimensões.
Fundamentos Filosóficos da Previdência Pública e a Prudência Atuarial
A previdência pública carrega fortes fundamentos éticos e filosóficos, baseados na ideia de contrato social e justiça entre gerações. Garantir benefícios futuros exige responsabilidade no presente, o que remete ao conceito de prudência já presente na filosofia clássica – a phronesis aristotélica, ou seja, a sabedoria prática de tomar decisões moderadas visando ao bem futuro. No âmbito previdenciário, essa prudência se traduz na busca do equilíbrio financeiro e atuarial como imperativo categórico. A Constituição Federal brasileira consagra esse equilíbrio como princípio para os RPPS, exigindo que receitas e despesas estejam ajustadas de forma a resguardar a perenidade do sistema. Em termos práticos, isso significa adotar premissas atuariais realistas e cautelosas (quanto à expectativa de vida, taxa de juros, crescimento salarial etc.) e evitar otimismos excessivos que possam mascarar déficits. A prudência atuarial, portanto, orienta que se projete o futuro com conservadorismo responsável, preferindo errar pelo excesso de segurança a subestimar os compromissos.
Esse princípio filosófico encontra eco nas normas brasileiras. A Portaria MTP nº 1.467/2022, que consolida as diretrizes dos RPPS, determina que os gestores e conselheiros “deverão pautar suas ações pela busca da sustentabilidade de longo prazo do regime”, o que explicita a expectativa de prudência na condução do plano. Ainda segundo essa Portaria, cumprir parâmetros técnicos mínimos não exime os responsáveis de demonstrar continuamente a adequação das hipóteses atuariais adotadas, ou seja, a lei exige uma postura proativa de revisão e fundamentação das premissas, em linha com a ideia de prudência: cabe aos gestores justificar que as expectativas de longevidade, retorno dos investimentos, inflação e demais premissas são compatíveis com a realidade, sem colocar em risco o equilíbrio do RPPS. Esse cuidado reflete um entendimento filosófico maior de que a previdência pública é um patrimônio social, gerido em nome do bem comum, onde a segurança deve prevalecer sobre apostas de risco.
Legislação: vinculação entre Resultado Atuarial e Política de Investimentos
A interdependência entre avaliação atuarial e gestão de investimentos é explicitamente incorporada na legislação infraconstitucional dos RPPS. Dois marcos regulatórios recentes – a Portaria MTP nº 1.467/2022 (do Ministério do Trabalho e Previdência) e a Resolução CMN nº 4.963/2021 (do Conselho Monetário Nacional) – estabelecem regras que subordinam as decisões de investimento à situação atuarial do plano.
Portaria MTP nº 1.467/2022: Em seu Capítulo VI, que trata dos investimentos, a Portaria reforça que os recursos dos RPPS devem ser aplicados tendo em vista a meta atuarial do plano. O texto legal explicita que “a aplicação dos recursos deverá, com o objetivo de alcançar a meta atuarial, atender aos princípios da segurança, rentabilidade, solvência, liquidez, motivação, adequação à natureza de suas obrigações e transparência”. Essa diretriz vincula diretamente a política de investimentos ao resultado atuarial esperado: a meta atuarial nada mais é que a taxa de retorno projetada pelo atuário nas avaliações, utilizada para calcular o passivo previdenciário e fixar o plano de custeio. Em termos simples, se o atuário define que o plano necessita render, por exemplo, IPCA + 5% a.a. para ser sustentável, a política de investimentos deve ser desenhada para buscar efetivamente esse retorno, dentro de níveis de risco compatíveis. A Portaria MTP nº 1.467/2022 também contém normas de gestão que reforçam a necessidade de alinhar investimentos com obrigações atuariais: o art. 115 impõe que sejam observadas as necessidades de liquidez do plano de benefícios e a compatibilidade dos fluxos de pagamentos dos ativos com os prazos e montantes das obrigações do RPPS, presentes e futuras. Esse dispositivo obriga os gestores a considerarem, na alocação de ativos, a estrutura do passivo previdenciário – por exemplo, mantendo títulos com vencimentos adequados para pagar benefícios a curto e longo prazo, evitando descasamentos que gerem risco de reinvestimento a taxas inferiores às assumidas atuarialmente. Em suma, a Portaria estabelece que a política de investimentos deve ser uma extensão da política atuarial, garantindo que o perfil dos ativos acompanhe o perfil dos passivos.
Resolução CMN nº 4.963/2021: Editada no final de 2021 pelo Conselho Monetário Nacional, essa resolução disciplina de forma abrangente as aplicações dos recursos dos RPPS. Ela lista princípios e controles que os gestores previdenciários devem seguir, complementando as regras da Portaria MTP. Logo no artigo 1º, §1º, a resolução determina que os responsáveis pela gestão dos recursos observem os princípios de “segurança, rentabilidade, solvência, liquidez, motivação, adequação à natureza de suas obrigações e transparência” – praticamente os mesmos elencados na Portaria. A menção expressa à adequação à natureza de suas obrigações reforça o conceito de asset liability management: os investimentos escolhidos precisam ser adequados às características do passivo atuarial do RPPS (quantum, timing e duração dos pagamentos de benefícios). Além disso, a Resolução CMN nº 4.963 estabelece limites de alocação por segmento de aplicação (renda fixa, renda variável, investimentos no exterior, estruturados etc.) e critérios de governança, de modo a controlar os níveis de risco assumidos pelos regimes próprios. Esses limites – por exemplo, percentual máximo em renda variável – podem ser interpretados de acordo com a situação atuarial do plano: um regime com necessidade premente de liquidez ou com baixa tolerância a perdas (por estar maduro ou deficitário) deverá posicionar-se nos limites mais conservadores permitidos, enquanto um regime mais jovem e superavitário pode utilizar maior parte dos limites de renda variável dentro do que a norma autoriza. Em todos os casos, porém, a Resolução 4.963/21 proíbe que o gestor busque rentabilidade desconsiderando a segurança, impondo deveres fiduciários de diligência, lealdade e ética na seleção de investimentos. Importante destacar que a própria Emenda Constitucional nº 103/2019 (que reformou a previdência) determinou no §7º do art. 9º que lei complementar deveria disciplinar essa vinculação entre resultados atuariais e regras de aplicação dos recursos – o que justamente se materializa nessas normas citadas.
Em síntese, a legislação vigente obriga que a política anual de investimentos do RPPS seja concebida à luz da avaliação atuarial. Tanto que a Portaria MTP 1.467/2022 exige dos entes federativos a elaboração e aprovação de política de investimentos a cada ano, previamente ao exercício, contendo objetivos alinhados às obrigações do plano e ao seu plano de custeio. Essa política deve ser revista periodicamente e pode ser ajustada se houver mudanças de cenário ou alterações na legislação – notadamente, uma reavaliação atuarial que indique mudança drástica no quadro, como emergência de déficit ou redução do retorno esperado, deve motivar a revisão da política de investimentos para mantê-la aderente.
Premissas Atuariais e Alocação de Investimentos: Interdependência na Prática
A interdependência entre premissas atuariais e política de investimentos se manifesta de forma clara em diferentes situações atuariais que um RPPS pode vivenciar. A seguir, discutimos três cenários típicos – superávit atuarial, déficit atuarial e maturidade do plano – e como cada um deles influencia a alocação de ativos e o nível de risco que o gestor poderá ou deverá assumir.
Planos em Superávit:
preservação do capital e prudência nos ajustes
Um RPPS que apresenta superávit atuarial (ou seja, ativos superiores ao passivo projetado) desfruta de uma posição confortável, mas isso não significa que a gestão possa relaxar – ao contrário, a filosofia da prudência recomenda consolidar e proteger o excedente. Na prática, em situações de superávit, a tendência é adotar alocações mais conservadoras, privilegiando ativos de menor risco e maior previsibilidade, para resguardar o patrimônio já acumulado. Por exemplo, se um ente federativo acumula um superávit significativo, pode optar por aumentar a participação de títulos públicos federais indexados à inflação na carteira, casando fluxos de cupons com as obrigações previdenciárias, ao invés de ampliar exposição em renda variável. Isso evita que uma eventual volatilidade do mercado acionário elimine o superávit conquistado. Do ponto de vista atuarial, um superávit pode permitir a revisão do plano de custeio para aliviar contribuições futuras, mas qualquer redução de contribuição só pode ocorrer sob condições estritas definidas em lei. A Portaria MTP 1.467/2022, em seu art. 65, condiciona a redução do plano de custeio à demonstração de que o RPPS continuará superavitário e solvente nos anos seguintes, exigindo, entre outros critérios, que haja reservas constituídas para cumprimento das obrigações e que as receitas do RPPS permaneçam superiores às despesas previdenciárias nos 5 exercícios subsequentes. Além disso, exige-se que o total de ativos aplicados (conforme a Resolução CMN) supere o montante das provisões matemáticas dos benefícios concedidos, assegurando margem de segurança. Essas restrições legais refletem a prudência necessária na gestão de um superávit: antes de utilizar o excedente para reduzir contribuições ou melhorar benefícios, é preciso garantir que os investimentos estão posicionados de forma a manter o equilíbrio no longo prazo. Suponha, por exemplo, um RPPS municipal com superávit atuarial de 10%. Seus gestores, atendendo à legislação, resolvem não aumentar benefícios, mas sim revisar marginalmente o plano de custeio, reduzindo a alíquota patronal em 1 ponto percentual. Simultaneamente, ajustam a política de investimentos diminuindo a fatia de ações e aumentando títulos atrelados à inflação, de modo que a rentabilidade esperada caia um pouco (acima da nova meta atuarial ajustada), porém com volatilidade bem menor. Assim, a decisão de investimento (menos risco) acompanha a decisão atuarial (menor necessidade de retorno dado o superávit), mantendo a coerência entre ativos e passivos.
Planos em Déficit:
disciplina no risco e equacionamento do passivo
Nos casos de déficit atuarial (quando os passivos projetados superam os ativos e receitas futuras), a relação entre investimentos e atuária torna-se ainda mais crítica. Um déficit indica que o plano de custeio atual é insuficiente, e a lei impõe que se tome providências imediatas para reequilibrar o regime. Conforme a Portaria MTP 1.467/2022, o relatório atuarial deve apresentar “medidas para o equacionamento de déficit e […] a recomendação da medida a ser adotada pelo ente federativo para o equacionamento do déficit, […] visando à sustentabilidade de longo prazo do RPPS”. Em geral, tais medidas envolvem aumentar contribuições, realizar aportes extras do patrocinador (ente federativo) e/ou adequar benefícios, mas a política de investimentos também desempenha um papel importante na estratégia de recuperação. Numa situação deficitária, pode haver a tentação de buscar investimentos mais arrojados na esperança de obter retornos extraordinários que fechem o gap atuarial; contudo, isso contraria o princípio da prudência e as boas práticas. Planos deficitários têm, na verdade, menor capacidade de assumir riscos, pois um insucesso nos investimentos agravará ainda mais o desequilíbrio, potencialmente gerando necessidade de contribuições extraordinárias ainda maiores. Assim, a orientação técnica é geralmente manter ou até reduzir o nível de risco da carteira, focando em ativos de rendimento mais seguro, e concentrar o esforço de equacionamento via aportes financeiros. A legislação reforça essa disciplina: a meta atuarial continua valendo e não pode simplesmente ser elevada para “apostar” em maior retorno – ao contrário, o ente deverá comprovar a viabilidade do plano de custeio ajustado à sua capacidade orçamentária, não havendo espaço legal para estratégias miraculosas de investimentos que ignorem essa capacidade. Suponha, a título de ilustração, um RPPS estadual com déficit atuarial projetado. A avaliação indica necessidade de contribuição suplementar de R$ 50 milhões por ano por período não inferior a 30 anos. Diante disso, a política de investimentos é reavaliada: em vez de contar com retornos ilusórios, o comitê de investimentos mantém uma alocação majoritária em renda fixa de boa qualidade – visando atingir a meta atuarial próxima de IPCA+5% – e limita a exposição em renda variável ao patamar conservador, digamos 10% do patrimônio, dentro dos limites da Resolução CMN 4.963. Essa parcela de renda variável tem objetivo de ganho de longo prazo, mas é mantida moderada para que uma eventual perda não comprometa a solvência. Paralelamente, o ente instituidor aprova uma lei de aporte extra e elevação de alíquotas, conforme recomendado pelo atuário. Nesse cenário, a subordinação da política de investimentos ao plano de equacionamento do déficit fica clara: não se aumenta risco para “cobrir” o déficit; ao contrário, ajusta-se o financiamento (custeio) e alinha-se a carteira a um nível de risco condizente com a situação fragilizada, garantindo que a premissa de retorno usada no cálculo atuarial seja alcançável com alta probabilidade.
Maturidade do plano:
ajustando a carteira ao ciclo de vida do RPPS
A maturidade demográfica e financeira de um RPPS – isto é, a proporção de aposentados vs. ativos e o ritmo de entrada de novos contribuintes – afeta significativamente a interação entre atuária e investimentos. Planos maduros ou fechados (sem ingresso de novos servidores) tendem a ter desembolso líquido de caixa, pagando mais benefícios do que o volume de contribuições que recebem, ao passo que planos ainda em expansão, com muitos servidores na ativa, costumam ter fluxo de contribuição positivo. Essa diferença implica estratégias de investimento distintas: um plano maduro precisa de maior liquidez e menor volatilidade, enquanto um plano jovem pode se dar ao luxo de perseguir retornos de longo prazo com mais volatilidade. A legislação encoraja explicitamente essa adequação. Novamente, o art. 115 da Portaria MTP 1.467/2022 é categórico ao exigir que os gestores considerem os fluxos de pagamento presentes e futuros das obrigações ao definirem a carteira de investimentos. Isso significa que um RPPS com muitos aposentados deve sincronizar seus ativos com os pagamentos de pensões e proventos, evitando aplicar parcela excessiva dos recursos em investimentos de liquidez restrita ou de prazo muito longo sem garantia, pois isso poderia forçar a venda de ativos em momentos inoportunos. Exemplo prático: considere um RPPS municipal que foi fechado a novas adesões após a EC 103/2019 (que passou a obrigar novos servidores a ingressar em regime de previdência complementar). Esse plano fechado gradualmente se torna mais maduro – a relação entre ativos e inativos cai, e o fundo passa a usar os recursos acumulados para pagar benefícios de um grupo cada vez maior de aposentados. Os gestores, percebendo essa transição, adaptam a política de investimentos reduzindo a duração média da carteira e aumentando alocações em títulos pós-fixados ou atrelados a índices de preços com cupons semestrais, garantindo fluxo de caixa periódico. Simultaneamente, diminuem posições em ativos de maior risco e baixa liquidez, como fundos imobiliários ou ações, já que a prioridade passa a ser proteger o capital e assegurar liquidez para pagamentos mensais. Essa estratégia está de acordo com o princípio legal de adequação das aplicações à natureza das obrigações, pois evita o descasamento de fluxos – risco de precisar reinvestir recursos a taxas menores ou de ter que liquidar investimentos em momento adverso. Por outro lado, um RPPS relativamente jovem, com grande massa de contribuintes e poucas aposentadorias no curto prazo, pode adotar uma postura mais voltada a crescimento de capital: por exemplo, investindo uma parcela maior em ações, imóveis ou mesmo investimentos no exterior (sempre dentro dos limites legais), buscando elevar o patrimônio visando compromissos que só ocorrerão décadas à frente. Essa flexibilidade maior, contudo, ainda está subordinada às premissas atuariais: se o atuário assumiu uma taxa de juros real de, digamos, 4% a.a. para calcular o plano de benefícios, não seria coerente o RPPS aventurar-se em ativos que projetam entregar apenas 2% a.a. real (isso geraria déficit futuro), nem tampouco contar com 8% a.a. de forma irresponsável sem aumentar muito o risco (o que violaria os princípios de segurança e solvência). O balanço adequado entre os ativos de risco e de renda fixa deve ser calibrado para entregar o retorno esperado com a maior segurança possível, compatível com a fase do plano.
Aderência entre Plano de Custeio e Política de Investimentos
Um ponto central na governança dos RPPS é a aderência entre o plano de custeio (contribuições e fontes de financiamento) e a política de investimentos. O plano de custeio é definido a partir da avaliação atuarial: ele estabelece quanto o patrocinador (ente público) e os servidores precisam contribuir para cobrir o custo normal dos benefícios e, se for o caso, amortizar déficits atuariais. Esses cálculos embutem uma taxa de retorno esperada dos investimentos (meta atuarial). Por isso, a política de investimentos deve ser subordinada ao plano de custeio, no sentido de que as premissas atuariais adotadas – especialmente a de rentabilidade real – balizam o apetite por risco e a composição da carteira. Se houver divergência entre ambos, a sustentabilidade fica comprometida.
Por exemplo, imagine que a avaliação atuarial tenha considerado uma rentabilidade anual de 5% acima da inflação para determinar as contribuições. Se a política de investimentos do RPPS estiver estruturada de forma extremamente conservadora, projetando retornos de apenas 3,5% reais (acima da inflação), haverá uma incoerência gritante: as contribuições ficarão insuficientes para pagar os benefícios, dado que os investimentos não entregarão o ganho necessário. O resultado será o surgimento de um déficit atuarial ao longo do tempo. Neste caso, caberia revisar um dos dois: ou reavaliar o plano de custeio, aumentando contribuições (ou reduzindo benefícios) para acomodar a menor rentabilidade, ou readequar a estratégia de investimentos, assumindo um pouco mais de risco de forma calculada para buscar o retorno de 5% real originalmente previsto. A decisão deverá ser pautada pela prudência atuarial: é preferível ajustar premissas e custeio para a realidade do mercado do que apostar cegamente em ganhos que o portfólio não pode proporcionar.
A legislação impõe mecanismos formais para garantir essa aderência. A já citada Portaria MTP 1.467/2022 determina que os entes federativos comprovem periodicamente a viabilidade do plano de custeio frente à sua capacidade financeira e aos resultados da avaliação atuarial. Isso significa que, se o retorno dos investimentos verificado ou esperado se mostrar inferior ao assumido, o ente terá de demonstrar como equacionará a diferença – geralmente, através de aportes adicionais. Da mesma forma, a política de investimentos anual deve explicitar sua meta de rentabilidade, alinhada à meta atuarial do plano, e é acompanhada pelos órgãos de controle (interno, externo e pela Secretaria de Previdência) via demonstrativos como o DRAA (Demonstrativo de Resultados da Avaliação Atuarial) e o DPIN (Demonstrativo da Política de Investimentos). Nesses relatórios, incoerências acabam sendo identificadas e questionadas. Em última instância, como prevê a Portaria, se um RPPS não demonstra equilíbrio financeiro e atuarial, ele pode perder o Certificado de Regularidade Previdenciária – condição necessária para o ente federativo receber transferências voluntárias e financiamentos. Logo, há um incentivo regulatório claro para manter total aderência entre o que se planeja atuarialmente e o que se executa na gestão dos investimentos.
Conclusão e Recomendações
A sustentabilidade de longo prazo de um RPPS depende intrinsecamente da coerência entre a avaliação atuarial e a gestão de investimentos. Conforme discutido, essa não é apenas uma boa prática recomendada – é uma exigência normativa e um imperativo ético. A filosofia da previdência pública, alicerçada na prudência e na responsabilidade intergeracional, demanda que as decisões financeiras de hoje resguardem as obrigações de amanhã. Levar esse princípio à prática significa que o resultado atuarial do plano (superávit, equilíbrio ou déficit) e suas premissas fundamentais (como a taxa de juros assumida) devem orientar diretamente a política de investimentos, definindo o nível de risco a assumir, a diversificação da carteira e a liquidez necessária. Por sua vez, o desempenho e alocação dos investimentos retroalimentam as avaliações atuariais subsequentes, confirmando premissas ou apontando a necessidade de ajustes no custeio. Trata-se de um ciclo virtuoso de gestão integrada de ativos e passivos: quando bem calibrado, assegura a solvência do regime; quando desalinhado, pode minar a confiança e a solvência no longo prazo.
Para os gestores públicos responsáveis pelos RPPS, algumas recomendações práticas emergem deste estudo:
Promova estudos de aderência periodicamente: Avalie se as premissas atuariais (especialmente a meta de retorno) continuam condizentes com o cenário econômico e com a estratégia de investimento adotada, em caso de divergência, ajuste o plano de custeio ou a política de investimentos prontamente, em vez de postergar o problema.
Integre as equipes atuarial e financeira: Fomente a comunicação entre o atuário do RPPS e o comitê de investimentos, decisões de alocação estratégica de ativos devem considerar projeções atuariais de longo prazo, e o atuário, por sua vez, deve conhecer a tolerância a risco e as expectativas de retorno da carteira ao fixar hipóteses.
Adote uma política de investimentos alinhada ao passivo: Utilize técnicas de Asset Liability Management (ALM) para definir a alocação, ativos de renda fixa de longo prazo podem ser calibrados para vencer em períodos de pico de pagamento de benefícios, diversifique, mas sempre com olho nas obrigações futuras: não aplique recursos em ativos cuja volatilidade ou iliquidez inviabilize o cumprimento do fluxo de pagamentos previdenciários.
Respeite os limites legais e princípios fiduciários: Lembre-se de que a Resolução CMN 4.963/2021 impõe limites percentuais e critérios de segurança que servem como guardrails para o risco, mantenha a carteira dentro desses parâmetros e documente as decisões no contexto dos princípios de segurança, solvência e liquidez, o que ajuda a demonstrar, em auditorias e inspeções, que a gestão está em conformidade com o princípio da prudência.
Planeje com visão de longo prazo, mas revise anualmente: Cada avaliação atuarial anual deve ser utilizada como oportunidade de revisão da política de investimentos, mudanças na demografia do plano (envelhecimento da massa), resultados muito acima ou abaixo da meta, e alterações significativas nas condições de mercado (taxa de juros estrutural da economia) devem disparar reavaliações. Evite a inércia, o que é adequado hoje pode não ser amanhã, então mantenha a governança flexível dentro dos marcos legais para recalibrar rota quando necessário.
Em conclusão, os gestores de RPPS devem internalizar que a política de investimentos é um instrumento a serviço do plano de benefícios, nunca o contrário. A subordinação da gestão dos recursos à situação atuarial do regime, longe de ser uma limitação, é na verdade a garantia de que as estratégias financeiras cumprem sua finalidade última: prover segurança previdenciária aos servidores e seus dependentes. Ao agir com prudência atuarial e coerência entre ativos e passivos, os administradores públicos não apenas atendem à legislação vigente – eles honram o pacto implícito de confiança entre gerações, base do sistema previdenciário público. Em uma palavra, sustentabilidade.
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